Acte 3 de la décentralisation: une réforme mitigée dans sa mise en œuvre ? (Par Omar Diarra CISSE) – Part 5

Omar Diarra CISSE

Juriste, spécialiste en droit des collectivités territoriales

• Le cadre financier, un domaine à problème 

Le cadre financier apparaît comme le nerf de la décentralisation ou encore le domaine qui est de loin le plus problématique. En termes plus précis, la construction de toute politique de décentralisation effective ne saurait être envisageable en l´absence de ressources financières conséquentes. C´est ce qui fait dire ainsi à Shabbir Cheema: qu’«une décentralisation politique sans capacité administrative et financière ou une décentralisation financière sans autonomie politique et administrative conduit à la frustration». En effet, les ressources financières des collectivités territoriales, sénégalaises en particulier sont très insuffisantes eu égard aux très nombreuses voies de développement que ces dernières sont appelées à prendre en charge. Autrement-dit, la faiblesse des ressources financières de ces entités locales est essentiellement due à une fiscalité locale déficiente mais aussi et surtout au caractère dérisoire des fonds alloués (FDD et FECL) par l´Etat aux dites collectivités. D’abord, il est malheureux de constater une défaillance des ressources propres des collectivités territoriales. Cela se justifie d’abord par le fait que le département ne dispose pas à présent d’une fiscalité propre. Le département, érigé en collectivité territoriale dans le cadre de l’acte 3 de la décentralisation, fonctionne essentiellement de ressources issues du fonds de dotation de la décentralisation.

C ́est dans cette même perspective que l’article 194 du CGCL affirme que : « les recettes de fonctionnement du département proviennent des ressources que lui apportent l’Etat dans la répartition annuelle du fonds de dotation de la décentralisation, ainsi que des redevances du domaine, des produits de l’exploitation de son patrimoine et des redevances pour services rendus ». A la lecture de cette disposition, il apparaît que le département ne dispose pas d’une fiscalité propre et est singulièrement dans une position de dépendance financière vis-à-vis de l’Etat pour l’exercice des compétences qui lui sont transférées. En d’autres termes, le département ne dispose pour l’heure d’aucune autonomie financière, aspect révélateur d’un secteur financier problématique. Ensuite, un autre aspect qui concourt au caractère mitigé de la réforme de 2013 notamment dans le secteur financier est relatif au taux de recouvrement des impôts et taxes jugé très faible. En effet « le recouvrement des impôts et taxes propres aux collectivités locales a jusqu’ici un rendement médiocre. Ceci s’explique par la complexité dans la définition de l´assiette et des modes d´évaluation des impôts, la difficulté de mettre en place (…) une instrumentation adaptée pour connaître le potentiel fiscal et assurer l’émission des rôles et le recouvrement ». Et le professeur Djibril Diop ajoutant dans son ouvrage intitulé « Décentralisation et gouvernance locale : quelle pertinence pour le développement local ? » que la mobilisation des impôts locaux se heurte à l’absence d´une stratégie adéquate pour le recouvrement…Selon lui, c´est le manque de transparence dans la collecte des taxes et les pratiques de détournement de ressources, qui rendent dérisoire la perception de l´impôt.

Autre aspect justifiant en outre que le secteur financier, de la réforme de 2013 de la décentralisation en particulier, demeure de loin le plus efficace : c’est le caractère diversifié des textes régissant la politique fiscale locale. C’est dire qu’à travers la réforme de 2013 sur la politique de décentralisation, il n’y pas jusqu’ici une politique d’uniformisation des textes régissant la fiscalité locale. Le professeur Moussa ZAKI affirmera dans le même sens dans son article intitulé « les entraves à l’autonomie financière des collectivités locales au Sénégal » publié en juin 2014 que les difficultés de recouvrement des impôts et taxes sont amplifiées par le fait que la fiscalité locale est disparate, consignée dans des divers textes (code général des impôts, code des collectivités locales, divers décrets d´application). Les instruments de financement de la décentralisation constituent une raison déterminante d’un secteur financier problématique. En d’autres termes, l’Etat a procédé au transfert de neuf domaines de compétences aux collectivités territoriales sans une réelle compensation financière de ces charges. Le taux  prélevé sur le budget de l´Etat pour alimenter FDD et FECL demeure minime par rapport aux compétences transférées. Il y a lieu de noter d’abord le caractère dérisoire du fonds de dotation de la décentralisation.

Plusieurs obstacles ne permettent pas aujourd’hui d’assurer le bon fonctionnement de ce fonds. En effet, l’utilisation pratique d’un instrument de financement de la décentralisation, tel que le FDD au Sénégal, s’est heurté par le passé et se heurte encore, malgré toutes les dispositions législatives prises pour assurer le bon fonctionnement, à de multiples obstacles qui doivent impérativement être levés afin que la politique de décentralisation puisse être appliquée avec le maximum d´efficacité. C´est dire que ce fonds, principal mécanisme de financement des charges issues du transfert de compétences, renferme entre autre des insuffisances notoires notamment le caractère infime du taux de la TVA perçu sur le budget de l´Etat (3.5%), lequel taux jugé très médiocre par rapport aux compétences transférées. C´est dire que le fonds de dotation de la décentralisation dont bénéficient les collectivités territoriales est très en deçà par rapport aux charges transférées. De plus, certains obstacles ont trait soit à la fixation de l´enveloppe du FDD soit à sa répartition dû aussi à une procédure très longue mise sur pied par les autorités.

En effet, il y a lieu ici de rappeler les différentes phases de cette procédure que sont : la fixation de l’enveloppe par le Ministre des finances, l’inscription du montant de l’enveloppe au budget du Ministre de l´intérieur, la préparation de la répartition, l’examen et l’adoption des propositions de répartition, la signature de l´arrêté conjoint de répartition de l’enveloppe par le Ministre chargé des collectivités locales et le Ministre des finances, la mise en place du fonds, enfin l’exécution du fonds. De plus, on note un manque de respect manifeste des dispositions de la loi en matière de fixation de l’enveloppe du FDD corroboré, notamment par le fait que, depuis  l’institution du FDD au Sénégal, il y a déjà plus d’une décennie, son montant est encore déterminé de façon discrétionnaire par le Ministre chargé des Finances malgré les dispositions claires prévues par la loi dans ce domaine (cf.. article 324 alinéas 1 et 2 du CGCL). Il y a lieu d’ajouter également qu´au plan technique, les collectivités territoriales n’ont objectivement aucun moyen d’appréciation du niveau et de l’équité des dotations qui leur sont allouées individuellement ou collectivement chaque année.

Enfin, tout comme le FDD, le FECL s´avère très insuffisant par rapport aux besoins d’investissement des collectivités territoriales. Le taux alloué à ce fonds reste faible par rapport aux besoins des collectivités territoriales en matière d´investissement. En effet, l’investissement demeure très important dans la recherche de la croissance économique du moment où il contribue à la création d´infrastructures et favorise la production de services publics. De cette façon, il nécessite la mobilisation de ressources financières suffisantes.

Or, les collectivités territoriales sénégalaises à l´instar de celles de nombreux pays africains font face à une insuffisance notoire du financement de l’Etat en vue de la réalisation de projets d´investissement. C’est dire qu’aujourd’hui les ressources financières allouées aux collectivités territoriales pour financer leurs dépenses d’investissement sont loin de satisfaire les besoins de ces dernières eu égard aux très nombreuses voies de développement que ces entités sont appelées à prendre en charge. En d’autres termes, les besoins d’investissement des collectivités territoriales dépassent très largement leurs ressources propres. D’autres aspects viennent accroître malheureusement le caractère mitigé de la réforme de 2013 de la décentralisation, la remise en question de la transparence dans la gouvernance locale.

A suivre…